La Confédération vient de mettre en consultation un énorme paquet d’accords maintenant paraphés avec l’Union européenne (UE). Déjà apparaissent louanges et vitupérations, surtout avant d’en avoir étudié le contenu. Cette étude est une tâche pas trop ardue mais chronophage. Selon les intérêts des uns ou des autres, quelques arbres particuliers peuvent cacher la forêt ou alors c’est la forêt qui menace d’ignorer des arbres importants. Qu’en est-il ?

Si la Confédération a tardé à publier tout ça, elle le fait maintenant de manière complète, comprenant histoire et contenu expliqué en détails, avis de droits, études d’impact ainsi qu’un catalogue des questions les plus attendues. Habitué à des argumentations quelque peu spécieuses de la part de notre administration, je me suis efforcé de lire les textes mêmes des accords qui me préoccupent avant de consulter les explications qu’elle en donne. Disons d’emblée que je n’y ai pas trouvé de graves incongruités, bien que les évaluations économiques soient très habituelles, commises par les mêmes experts dévoués à leur mandant, faisant profusion d’uchronie et de perspectives hypothétiques, donc sans valeur et à oublier.

Après la conclusion des accords bilatéraux I en 1999 et II en 2005 (libre circulation), un blocage est survenu dans les négociations ultérieures avec l’UE car celle-ci voulait que la Suisse reprenne automatiquement sa législation, ce qui aurait entraîné l’annulation de la voie directe de notre régime démocratique. Il aura donc fallu vingt ans pour que ce paquet puisse être délivré, après plusieurs tentatives malheureuses. Rappelons que si l’UE est historiquement une création bottom-up par les six États membres originaux, elle est progressivement devenue une organisation top-down par son extension à 28 puis 27 États et par l’évolution de la posture de la Commission qui n’est pas un gouvernement mais à qui les États membres délèguent certaines compétences, dont celle de négocier avec la Suisse.

En sus de la préservation de notre démocratie directe, les points principaux d’achoppement concernaient d’une part l’instance de règlement de différends, l’UE n’acceptant pas une juridiction en dehors de la sienne alors qu’un juge européen est tout aussi inacceptable pour la Suisse, et d’autre part la menace de « clause guillotine » qui permet d’annuler tous les accords si l’un d’entre eux est mal respecté ou dénoncé. Une série d’objections à la libre circulation des personnes s’y ajoutait, surtout en relation avec le travail détaché en Suisse, la crainte de dumping salarial et la perspective d’une surpopulation étrangère d’origine européenne.

Anciens soucis maintenant levés

Il n’y a pas de clause guillotine et des « mesures compensatoires » en cas de non-respect des accords doivent rester proportionnées et limitées aux domaines relatifs au marché intérieur auxquels la Suisse participe ; donc, par exemple, pas de punition par Erasmus ou Horizon à propos d’un mauvais traitement des plombiers polonais.

Les conditions d’emplois temporaires de travailleurs de l’UE détachés en Suisse sont claires et visent à garantir le niveau des salaires en Suisse ; une clause de sauvegarde est maintenant prévue en cas de difficultés sérieuses d’ordre économique ou social pour l’une des parties.

La question du juge est devenue plus simple et correspond aux usages dans les traités internationaux : en cas de différent irréconciliable, un tribunal arbitral paritaire et indépendant est mis en place. Il statue sans appel. Le seul hic est qu’il n’est pas apte à interpréter des questions de droit européens et, si c’est nécessaire, il doit saisir la Cour de Justice de l’Union Européenne. Mais cette cour ne dicte pas de décision au tribunal arbitral, elle ne fait que dire son interprétation du droit européen si on lui pose la question ; et la Suisse pourra y présenter ses arguments, au même titre que les États membres. Il n’y a donc plus de « juge étranger » mais le juge de l’autre partie qui précise sa propre jurisprudence. Il faut bien comprendre que l’UE ne saurait accepter qu’un tribunal arbitral interprète ses lois et crée ainsi une jurisprudence différente de celle de la CJUE, dont c’est la tâche à l’intérieur de l’Union.

La question de l’automaticité de la reprise des lois européennes est tranchée par le fait que la Suisse peut s’y opposer, même si la Commission Mixte mise en place pour chaque accord était tombée d’accord (elle est paritaire et doit décider à l’unanimité) ou si un tribunal arbitral a prononcé son jugement. Le non-respect de ces décisions peut alors entraîner des mesures compensatoires que l’autre partie pourra imposer.

L’important

Sans me laisser emberlificoter dans une matière touffue, quasiment inextricable, je discerne quatre points d’importance :

Représentation de la Suisse. Qui seront les représentants de la Suisse dans ces Commissions Mixtes et quelles seront leurs compétences attribuées par quelle ligne hiérarchique : des diplomates ayant pouvoir de négociation, des fonctionnaires experts dans le domaine concerné ? Seront-ils en poste durablement ou simplement nommés ad hoc ? Il faut s’imaginer ces Commissions Mixtes comme de organes permanents de renégociation ; ce ne sont pas des comités de plus, avec ordre du jour et procès-verbal, mais une instance de résolution de différends même après qu’un tribunal arbitral aurait statué. Il y a donc besoin de caractères et d’aucun béni-oui-oui devant plaire à son chef ou craignant les foudres de Bruxelles pour accomplir cette tâche. C’est là une représentation politique avant tout, même si des experts doivent être consultés.

Unité de matière. Dans certaines de ses actions, la Commission européenne a montré récemment une fâcheuse tendance à amalgamer des thèmes n’ayant que peu ou pas de liens entre eux, comme un Green Deal écologiste, climatique, social, sociétal et en dépit de toute rationalité de politique économique. Il est donc possible, très probable même, que sous le couvert de « participation au marché intérieur », des éléments politiques s’immiscent dans les accords bilatéraux et qui n’ont rien à voir avec l’intention déclarée de ces accords. Même si un tribunal arbitral pourrait être sensible à tels chevaux de Troie, rien ne prévoit une limitation stricte des accords à leur seule matière.

Voie référendaire. L’UE a compris qu’il fallait respecter les obligations constitutionnelles de la Suisse ; en particulier, tout acte législatif nouveau que le parlement déciderait pour la mise en œuvre d’un accord sera soumis à référendum facultatif. Ce sera vraisemblablement la seule possibilité pour les Suisses de ne pas respecter l’irrespectable qui pourrait leur être imposé. Alors que notre culture politique a appris à anticiper, prévenir et accepter des retoquages par le vote populaire, ce n’est pas le cas des autres pays européens et encore moins de la Commission, élément centraliste et anti-subsidiarité du ‘système UE’. Si donc il fallait voter, il est certain que l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral nous présenteraient des arguments d’autorité ou fallacieux. À chaque coup il sera fait appel à l’utilitarisme et au spectre de la punition ou de la mauvaise réputation que l’on se donnerait, avec l’injonction « obéis et accepte ou on te tapera sur les doigts et ça te fera mal ! » Ce ne sera alors pas Bruxelles qui dictera nos lois mais la pleutrerie helvétique.

Mesures compensatoires. Une mesure compensatoire est en quelque sorte le prix à payer pour la liberté de décision de la Suisse dans sa relation avec l’UE. Son coût devra être perçu comme moindre prix face à celui d’obtempérer, et ce n’est pas l’aspect pécunier qui primera. Le Conseil fédéral sera-t-il courageux pour, en cas de besoin, adopter délibérément cette voie de la dissension lui permettant d’éviter le collapse de notre culture politique ?

Ces objections ou questions ouvertes ne me poussent pas à refuser de conclure ces accords, à moins que l’un d’entre eux ne contienne des points critiquables au point de justifier le refus de tout le paquet ; il n’y a en effet pas de picorage possible car la mise en œuvre de chacun des accords dépend de l’acceptation de tout le paquet. Cependant, comme pour tout résultat de négociations, rien qui est obtenu ne peut totalement satisfaire chaque partie ; l’essentiel est que cela ait du sens et que l’on puisse vivre avec. Si l’une des deux se croit gagnante, alors c’est certainement un mauvais accord. Le fait que des voix en France se font déjà entendre que la Suisse y aurait trop gagné est donc un signe encourageant, surtout venant de tels professionnels de la rechigne.

Que choisir ?

Il faut tenir compte de l’histoire des relations qui ont été entretenues par la Suisse avec ses voisins et qui laissent leurs traces, plus ou moins heureuses. L’Union européenne existe, régie par la non-constitution qu’est le traité de Lisbonne. Elle n’est ni l’Europe des régions avec un futur confédéral de type helvétique, ni même la championne de la subsidiarité. Face aux réalités, quatre voies sont maintenant ouvertes pour la suite.

Il nous sera bientôt proposé un vote, du peuple et peut-être aussi des cantons, pour accepter ou non le paquet d’accords tels que maintenant paraphés. Si certains pensent qu’il devrait être possible de renégocier partiellement ou entièrement l’un de ces contrats, ils se font des illusions de ratiocineurs. Cela reviendrait à choisir la variante suivante pour vingt à trente ans, le temps de changer de garde politique tant en Europe qu’en Suisse.

Le refus de ce paquet signifierait l’abandon de toute procédure car plus rien ne serait à conclure. Un Conseiller fédéral démissionnaire devrait se rendre à Bruxelles pour prendre congé et le pays devrait attendre les mesures de rétorsion que l’UE déciderait sans savoir lesquelles ni avoir la possibilité de les négocier car la Suisse serait considérée ni crédible ni fiable, inapte à sceller tout accord important. Il ne fait aucun doute que, de manière durable, les avantages obtenus par la Suisse avec les bilatérales I et II seraient éliminés. Schengen-Dublin est à part mais serait aussi impacté. Ce ne serait donc pas la perpétuation d’un statu quo ante. Un tel ‘Alleingang’ n’est pas impossible et personne n’en mourrait, mais cela serait pénible, quoique très stimulant pour la créativité qu’il faudrait être capable de démontrer pour maintenir un haut niveau de compétitivité vis-à-vis de notre plus important partenaire économique et social, et pour avoir les moyens de surmonter ses antagonismes. La pusillanimité pervasive développée au cours des dernières décennies dans toutes les strates de notre société n’est pas de bon augure pour favoriser telle aventure.

Il serait aussi possible d’adhérer à l’Espace Économique Européen, ce qui fut refusé de justesse par le peuple (50,3 %) et fortement par 14 cantons et 4 demi-cantons en 1992. Que l’on sache, le Liechtenstein, l’Islande et la Norvège n’en sont pas devenues abruties ni pauvres. Les conséquences institutionnelles et constitutionnelles pour la Suisse seraient majeures car la reprise de la législation de l’UE devrait être automatique, bien que limitée aux domaines concernés par l’EEE. Accepter cette allégeance se ferait donc en des termes moins acceptables que le paquet proposé aujourd’hui.

L’ultime voie possible resterait l’adhésion pure et simple à l’Union telle qu’elle est, après une autre négociation et une phase de mise en conformité que l’UE impose à ses futurs membres. Notre culture politique de compromis par anticipation ne permet pas de penser que notre Conseil fédéral puisse avoir le courage et la force d’aménager des exceptions plus importantes que celles qu’ont su obtenir les Danois ou les Polonais. Il y a d’ailleurs dans notre pays des ‘Euro-Turbo’ qui ne pensent qu’à cette adhésion, sans conditions. Cela signifierait alors la fin de notre régime constitutionnel confédéral de démocratie semi-directe, incompatible avec le fonctionnement de l’Union. La Suisse aurait alors abandonné sa raison d’être, sa colonne vertébrale de « Willensnation ». Elle serait bien un État membre de plein droit, mais quel membre après avoir été castré de ses fondements et que le contrôle du législateur et du gouvernement par le peuple et les cantons (droit d’initiative et de référendum) se réduirait à des futilités ? Ses institutions et sa culture politique devraient changer du tout au tout, et ce pour le pire d’un collectivisme centralisé, ce qui est peut-être la seule motivation des Euro-Turbo.

Le souverainisme est une illusion entretenue par des irresponsables, incapables d’apprécier la nécessité de règles de cohabitation dans un continent où la Suisse ne dispose pas d’autres ressources naturelles que la pluie et l’intelligence de son peuple. Réalité doit donc faire loi et, face à la décision qu’il y a lieu de prendre, accepter le paquet d’accords tel que négocié avec l’Union Européenne sera la moins mauvaise solution si les points importants soulevés ici sont bien pris en compte.
Tous les documents sont téléchargeables :
https://www.europa.eda.admin.ch/fr/consulation-paquet-suisse-ue

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